當前，為落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，堅決遏制耕地“非農化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設施農業(yè)用地實行嚴禁占用永久基本農田、嚴格控制使用一般耕地及年度內落實耕地“進出平衡”政策。社會上有觀點認為政策過嚴，限制了設施農業(yè)正常發(fā)展。對此，筆者認為應堅持剛性與彈性相結合，順應多目標平衡要求，在堅持“良田糧用”思路下，以維護國家糧食安全、落實耕地保護黨政同責為抓手，促進設施農業(yè)健康有序發(fā)展。

今年的中央一號文件提出，堅決守牢確保糧食安全底線，發(fā)展現(xiàn)代設施農業(yè)及加強耕地保護和用途管控等要求，尋求多目標平衡，為設施農業(yè)用地政策提出了新要求。當前，為落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，堅決遏制耕地“非農化”、有效防止耕地“非糧化”，國家對新增設施農業(yè)用地實行嚴禁占用永久基本農田、嚴格控制使用一般耕地及年度內落實耕地“進出平衡”政策。社會上有觀點認為政策過嚴，限制了設施農業(yè)正常發(fā)展。對此，筆者認為應堅持剛性與彈性相結合，順應多目標平衡要求，在堅持“良田糧用”思路下，以維護國家糧食安全、落實耕地保護黨政同責為抓手，促進設施農業(yè)健康有序發(fā)展。

當前政策的內涵特點

2020年9月以來，《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》《自然資源部農業(yè)農村部國家林業(yè)和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》等文件相繼出臺。新政的主旨是“各歸其位”，越位要禁止，補位要充分，實現(xiàn)多目標平衡、精準施策。

第一，確保良田糧用，實質性保護耕地精華，維護糧食安全。新政對新增畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施三類農業(yè)設施建設用地實行嚴格管控，凡是“良田不糧”的均被禁止。2022年1月1日起，該類問題的衛(wèi)片執(zhí)法圖斑被認定為“非糧化”違法違規(guī)用地，對設施農業(yè)用地的認定依據上圖入庫信息，未按要求上圖入庫的在管理中不予認可。

第二，優(yōu)先剛性管控，兼顧彈性供給，促進精準施策。對新增的3類設施農業(yè)用地，新政首先明確“剛性”要求，嚴禁占用永久基本農田、嚴控使用一般耕地；同時，也兼顧“彈性”，提出確需使用一般耕地的，年度內須落實耕地“進出平衡”。相較以往的設施農業(yè)用地政策，當前夯實糧食安全根基的壓力更大，新政秉持“不變”與“變”，既對占用永久基本農田保持了“嚴”的常態(tài)，又對使用一般耕地規(guī)范了管控約束機制，可謂順應多目標平衡的現(xiàn)實需要而進行升級。

五大困惑與解析

在政策“適應期”，部分專家學者、基層工作者、投資經營者對當前設施農業(yè)用地管理利用的困惑大體可分為以下幾方面：

第一，新政是否會限制設施農業(yè)發(fā)展？

按照“各歸其位”的主旨，“良田不糧”、隨意粗放利用，屬于“越位”，要予以禁止；改造提升、規(guī)模經營，屬于“補位”，要予以充分保障。“充分保障”體現(xiàn)在制度彈性和措施相宜?！爸贫葟椥浴卑ǚ桨妇幹朴袝r間彈性、制度過渡有銜接彈性、落實平衡有空間彈性。耕地“進出平衡”總體方案由縣級政府按年度組織編制實施，規(guī)模、布局、時序及落實平衡安排等，均放在年度時間軸上排布，突出科學性、計劃性、有序性，倒逼推進工作任務，做好統(tǒng)籌協(xié)調。新政在加強政策引導的同時，也留出了過渡緩沖，強調上圖入庫（備案），不是設障，而是從源頭規(guī)范指導選址，防止無序利用出現(xiàn)觸及紅線的違法違規(guī)用地，屬于事前實質的保護；對政策印發(fā)前已在實施、符合有關文件精神的，允許繼續(xù)實施，不符合的可根據有關文件和省級具體實施辦法進行處置。在縣域范圍落實“進出平衡”存在困難時，新政還提出了可在市域、省域范圍內統(tǒng)籌落實?！按胧┫嘁恕卑甓雀乇Ｓ辛俊八愦筚~”、全域土地綜合整治“拓新源”。國家依據年度國土變更調查成果，以“算大賬”的形式核算流入流出情況，判斷年度耕地“進出平衡”是否落實，不具體到地塊；從流入來源上，也不只盯著“即可恢復”或“工程恢復”的其他農用地“拆東墻補西墻”，而是著眼大量“小、散、亂”閑置低效的農業(yè)設施建設用地，通過推進全域土地綜合整治“拓新源”。因此，新政非但不會限制設施農業(yè)發(fā)展，反而會為設施農業(yè)科學規(guī)范發(fā)展助力。

第二，生豬穩(wěn)產保供是否會引發(fā)用地政策再次變動？

豬價波動是市場經濟下的一個正?，F(xiàn)象。豬肉價格涉及民生，國家歷來高度重視，中央一號文件多次提及生豬穩(wěn)產保供。但針對設施用地，僅在豬肉的兩個歷史漲幅高點（2007年、2019年）出臺優(yōu)惠政策，同時也提出確保農地農用、堅決杜絕“占而不養(yǎng)”的要求。從后期執(zhí)行上看，這些優(yōu)惠政策實現(xiàn)了穩(wěn)產保供目標，但有些養(yǎng)殖戶粗放無序圈地囤地，也造成了用地浪費。究其原因，豬價直接決定養(yǎng)殖意愿，價格進入周期低迷階段，養(yǎng)殖戶就會中斷建設，甚至閑置、廢棄。2022年中央一號文件提出鼓勵發(fā)展工廠化集約養(yǎng)殖、立體生態(tài)養(yǎng)殖等新型養(yǎng)殖設施，廣東、福建等地也已實現(xiàn)了“樓房養(yǎng)豬”，節(jié)省了80%~90%的土地?？梢哉f，今后的生豬穩(wěn)產保供，依靠用地挖潛的趨勢明顯大于優(yōu)惠政策供給。

第三，小農戶發(fā)展設施農業(yè)的用地需求是否會被關注？

扶持小農戶發(fā)展設施農業(yè)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。2018年以來，連年的中央一號文件均提及對小農戶的扶持政策，體現(xiàn)了普惠性、基礎性、兜底性原則。同樣，新政既瞄準規(guī)模經營，又認清小農戶現(xiàn)實困境，用地政策突出“友好”“帶動”。小農戶在自家房前屋后和承包地零星養(yǎng)殖，并不在新政限制之列，縣級政府負責落實年度“兜底”保障。針對規(guī)模小、支付費用難的農戶零散養(yǎng)殖項目上圖入庫（備案），國家還在探索利用遙感影像資料確定用地范圍以及簡化備案流程等的可行性。在這方面，內蒙古自治區(qū)領先一步，制定了簡化備案為臺賬式管理、以現(xiàn)狀影像或草圖示意圖等替代測繪、嚴禁收取任何費用等優(yōu)惠政策。

第四，當前政策到底限制了哪些投資經營者？

對于個別工商企業(yè)等社會資本，違背“經營農業(yè)、農民受益”原則，通過流轉耕地無序發(fā)展“非農化”“非糧化”項目，仍是重點限制對象，必須通過政策“有形的手”嚴格限制，對引入、使用、退出進行全過程監(jiān)管。比如，近年來興起的占用耕地經營信鴿（信鴿非肉鴿，目前北京市明確規(guī)定鴿場只能養(yǎng)肉鴿）養(yǎng)殖和賽馬，就突破了“農地農用”底線，成為與設施農用地無關的一體化非農建設項目，應辦理建設用地審批。

第五，政策“適應期”違法違規(guī)用地會被怎樣處理？

按照“堅決止住新增、穩(wěn)妥處置存量”原則，對于新增違法設施農業(yè)用地“零容忍”，依法依規(guī)嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關追究刑事責任。對實質性違法建設行為，還要從重嚴處。對于存量則會依據實際情況，妥善審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，不允許統(tǒng)一強行“一拆了之”簡單恢復為耕地。對于未上圖入庫的，按相關政策法規(guī)并無溯及既往的效力，也不存在按新規(guī)無法“補票”的情況。當然，個別地方存在不作為、慢作為、假作為、亂作為情況。從日前自然資源主管部門公開通報的典型案例側重方向看，已經表明了國家嚴肅責任追究的決心。

解析五大困惑，讀懂設施農業(yè)用地政策的“剛彈結合”